大会发言——关于加强户外广告资源经营管理的建议

湛江市政协提案委员会

 

随着湛江经济发展和经营城市战略的逐步实施,户外广告资源巨大的经济价值日益显现,开发利用得到了长足的发展。但调研发现,我市在户外广告资源经营管理中还存在一些不容忽视的问题亟待解决。

一、我市户外广告资源开发利用现状

在市委、市政府经营城市战略思想的指导下,我市户外广告开发利用速度明显加快,在促进市场流通、引导大众消费、美化城市空间、提升城市品味上发挥了不可替代的作用。户外广告发展呈现出三个特点:一是种类形式多样化。利用多种媒体发展了包括T型牌、公交候车亭灯箱、路牌、墙体、车体、楼顶、显示屏、户外悬挂横幅等多种形式的户外广告,广告的宣传效果明显增强,由此带动的广告收益明显增加;二是经营方式市场化。政府将T型牌等户外广告资源20年经营权作价注资到授权经营单位,创新经营模式,努力推行市场化经营,阳光化操作,户外广告经营权出让一律实行公开拍卖,年收益率不断增加;三是资源开发合力化。政府对全市户外广告资源进行有效整合和统筹规划后,全市户外资源得到长足开发和利用,重要路段、重要位置的户外广告资源有效解决了不同客户群体的广告投放需求,城市广告业日益繁荣,初步形成了户外广告资源开发合力。

二、存在的主要问题

户外广告在快速发展的同时,管理工作也出现了一些问题,与国内外发达城市的户外广告经营管理相比存在较大差距。

(一)城市户外广告资源和产权界定还不够清晰,有关规定严重滞后。2006年7月颁布的《湛江市城市规划区户外广告设置管理办法》(简称《湛江市户外广告管理办法》)和2011年4月颁布实施的《湛江市区户外广告设置规划》,都没有十分清晰地界定城市户外广告资源的具体范围和产权归属,很不利于科学统筹和经营管理。如有些户外广告虽然媒介是产权所有人的,但其占用城市空间获取收益,而城市空间属于公共资源,因此其所有权应归国家或政府所有,其经营收入应当由政府支配用于公共服务。但现在很多有价值的户外公共空间资源还游离于政府有效监管范围之外,如机场广告、公交车体广告、公交站台冠名权、户外墙体广告、灯箱广告、火车站广告、游艇码头广告、显示屏广告等都还没有得到有效归口经营管理和开发。有关“户外商业广告设置使用权招标、拍卖、挂牌交易所得收入实行收支两条线管理,全额上缴市财政专户”的规定与目前户外广告的经营管理现状严重不符,类似的滞后条款较多,亟待修订完善。同时还有一些经过工作会议等形式协调并达成一致的事项,因监管乏力或缺位,在实际操作中并未得到很好的执行与配合。

(二)户外广告管理体制不顺,“多头管理”现象严重。具体表现在两方面:一是多头审批。2006年颁布的《湛江市户外广告管理办法》第四条规定“市城市规划管理部门是我市户外广告设施设置的行政主管部门,负责户外广告设施的规划审批工作”,而2010年12月颁发的《湛江市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》其主要职责之一是“负责对市区户外广告设置的审批和管理工作”,相关规定的冲突导致多个职能部门审批户外广告的现象,不仅不利于户外广告有序发展,更使得“合法”侵蚀户外广告资源的现象日趋严重。二是市政府已于2006年授权市城市建设资产经营公司(后更名为湛江市交通投资集团有限公司,简称“交投集团”)作为我市户外广告资源的经营主体,却又授权湛江汽运集团、机场公司经营同样属于户外广告资源的公交车身广告和机场广告;虽然公交候车亭广告由交投集团经营,但站台冠名权属于交通局,路牌广告经营权属于市民政局,很多墙体和楼顶广告由产权人自己设置经营也能获准。诸如此类户外广告设置权的多头管理是造成户外广告经营管理难见成效的瓶颈和源头,也是造成户外广告布局不合理、户外广告资源严重流失的主要原因。

(三)公益广告变相商业广告,侵蚀公共户外广告资源现象严重。如康宁路、瑞云路、赤坎观海长廊等路段的多处路灯杆以公益广告设置为名变相设置成商业广告;市区主要道路设置的多个灯箱式垃圾存储箱被作为灯箱广告招商;某商业演出也被冠以公益之名大肆宣传;市区公路中间的护栏和海湾大桥桥头可见多个“XX公司提醒您注意交通安全”之类的条幅和警示牌;市区多块警务公开宣传牌也在招商发布户外广告等,这些城市公共的空间资源和公益宣传资源已成为一些单位或职能部门打“擦边球”牟取利益或节省开支的工具,而这部分经营性收入却脱离了有关部门的监管而在“体外循环”,造成户外广告资源管理的混乱和非税收入的大量流失。同时,有影响的国际品牌广告和精品力作还很少,商业广告和公益广告在形式上的粗制滥造、内容上的空洞化和规格的不规范化,不但影响了市容市貌和城市的形象,还与城市文化的积淀和提升城市品位的要求不相称。

三、对策和建议

为了更加有效地盘活城市资源,实现户外广告资源的合理配置、科学管理、高效开发、充分利用,为实施经营城市战略提供更加坚实的基础,现提出如下建议:

(一)落实机构是前提,健全制度是关键。一是建议由主管副市长或副秘书长牵头成立户外广告经营管理联席会议小组,建立定期协调、事后通报、信息互通、联合执法的部门协调共管机制,研究和协调户外广告规划设置、经营管理和监督中出现的各类问题,切实加强部门间的协作配合,形成监管合力;二是要尽快修订、完善和细化《湛江市城市规划区内户外广告设置管理办法》,清晰界定城市户外广告资源的范围和形式,明晰各类空间资源的产权主体,并根据我市的实际情况,对有些已严重滞后的条款予以修订并补充细化;三是必须在管理上明确责任,逐步形成授权管理单位按规划进行设置审批,授权经营单位要按规划要求开发和经营,市城管行政执法局对违章户外广告设施进行大力清拆和处罚,市工商行政管理局严格按照国家、省市相关法律法规和规章制度对违法广告内容进行审查和处罚的齐抓共管机制,加强对户外广告管理办法的宣传力度,促进我市户外广告管理工作上新台阶。

(二)科学规划户外广告,整合资源归口经营。城市户外广告资源是城市国有资产的重要组成部分,是经营城市的重要一环。建议市政府明确落实户外广告设置权审批单位并尽快明确“三定”方案(定员、定岗、定责),将规划权、审批权、经营权都归口至相应的单一合法合规主体,使目前混乱、不规范的审批和经营管理转入统一、有序的发展轨道。在户外广告的开发经营上,应统一由市政府授权的经营主体(如交投集团)通过公开招标、拍卖或挂牌交易的方式实现户外广告收益。由交投集团作为唯一经营主体的优势在于:首先交投集团的经营范围决定了其经营主体的合法性。交投集团是经湛江市人民政府同意成立并授权市国资委履行出资人职责的国有独资有限责任公司,经营范围包括户外广告特许经营权的经营管理;其次,交投集团的职能决定了其经营主体的合理性。作为政府信用平台,交投集团承担着为城市交通建设筹资职能,以户外广告收益权作为质押与金融机构合作,可为城市交通建设融资,减轻财政负担;作为国有资本运营机构,其承担着国有资产保值增值的责任;作为经营城市的主体之一,还承担着开发城建交通资源的重任。而城市户外广告资源是一个城市发展过程中逐步积淀下来的国有资产,是城市基础设施投入的一种收益,理应由交投集团代表政府整合集中资源收益并作适当的利益分配,一部分用于补偿产权人,其余投入城市交通基础设施建设。同时,交投集团在多年的户外广告经营特许权的经营管理中,也积累了丰富的经验,形成了规范有序的经营模式和可持续的开发经营机制,搭建了户外广告资源供应“阳光交易”的平台,充分发挥市场机制对广告资源科学合理配置的作用。

(三)积极拓展户外广告资源,规范和创新经营方式。2011年11月29日,西安市25处户外广告牌3年经营权拍卖成交总额达4660万元,平均每处186.4万元,其中一块广告牌还拍出了570万元的高价。我市近期对市区十块厂型牌三年经营权的竟标拍卖全部成交,其中成交价最高的一块是131万元。可见随着经济的发展和政府对城市建设投入的加大,户外广告的商业价值也日益显现。随着我市重大项目陆续开工,湛江崛起指日可待,积极拓展户外广告资源、规范经营方式成为当务之急。如公交站台冠名权、公交车身广告经营权的拍卖就大有潜力可挖。调研发现,多处具有商业价值的站台冠名不能跟上时代发展的步伐,如向阳制药厂改制搬迁多年,周围公司、酒店、楼盘林立,但“向阳药厂”的站台名依旧。而公交车身广告因其流动量大、接触人员多、广告形式灵活醒目而成为非常有影响力的区域性宣传媒介,如2007年成都拍卖1770辆公交车车身广告位3年的经营权以5767万元高价成交,可见其市场价值与升值潜力。但目前我市公交车身广告经营权并未采取公开招投标或拍卖方式出让,而是采用协议方式交给某广告公司代理,整个过程没有遵循公开、公平、公正这一法定公共资源转让流程。还有很多国有资产的墙体、楼顶广告位未经公开出让而是由产权单位廉价出租,不仅扰乱了户外广告经营市场,也不利于国有资产的监管。若将此类户外广告资源归口至交投集团经营管理并采取拍卖等公开出让的经营方式,必将产生良好的经济效益和社会效益。

 

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